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中国城市竞争力10年变迁:土地成关键因素  

2013-01-10 10:30:21|  分类: 【社会广角】 |  标签: |举报 |字号 订阅

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经济学家张五常说过这样一段话:“不同国家有激烈竞争不难明白,但一国之内的不同地区有像中国今天所见到的激烈竞争,历史上没有出现过。”

这位花白卷发、经常语出惊人的学者认为,这种“你死我活”的竞争,“过瘾精彩,是今天经济增长大有可观的一个重要原因”。

对于这种竞争的动因,见仁见智。香港大学的许成钢用了一个术语:“Regionally Decentralized Authoritarianism”,翻译成中文就是“分权式威权制”。

他解释,“分权式威权制”的特点是在行政、经济控制权方面,向地方高度放权,这种体制在世界上独一无二,“超出政治学和政治经济学已有的理论范畴”。

无论原因如何,最近一二十年间,提升本地竞争力已成为地方官员的主要施政目标。又有研究者在“竞争力”前面加上“综合”二字,使之统领一切单向度的排名、指数,带有“榜中榜”的意思。

一些地方大员就像跑道上的运动员,不分昼夜地辛苦竞逐。而正是这种不止歇的内部竞争,造就了今天中国城市的方方面面---从大广场、宽马路、摩天楼、新小区,到这些年日益流行的湿地、文脉、幸福感、软环境。不论是弹是赞,中国的大小都市乃至小城镇,都已历经剧变。

“选手们在竞争什么?”“竞争力如何构成?”“什么因素真正影响竞争结果?”观察这场还在进行中的竞赛,剖析这一系列问题,不仅能勾勒出中国城市走过的道路,也助于更加清晰地预见中国城市的明天。

“解放思想、黄金万两”

在中国,城市之间的竞争由来已久,“瑜亮情结”几乎在每个地区都有实例。不过,中国社科院财政与贸易研究所研究员倪鹏飞认为,以资源为目标的竞赛,是最近30多年来的事情。

倪鹏飞同时是中国社科院城市与竞争力研究中心主任、中国城市竞争力课题组组长。这项研究因为权威而细致地描述了中国城市竞争的现实图景,于2005年获得了中国经济学界的最高奖项---孙冶方经济科学奖。

在1978年改革大幕开启之前,城市之间、地区之间的竞争,更多围绕着中央倡导的一些概念、指标而展开,极端的如“放卫星”、“大炼钢铁”等等。至于资源,在强硬的计划经济框架下,由自上而下的整套体系来分配,城市自主竞争几无更多空间。

直到改革开放启动,资源渐渐解冻,可以自由地跨地区流动,竞争环境才开始形成。

比如一些先知先觉的人开始跑去广东。包括北京、上海、珠三角以外的所有城市几乎都动用行政手段限制本地人才流出。

1995年,经济学家胡鞍钢曾经对特区政策提出批评,认为珠三角短期内腾飞的根本原因是在不均衡发展战略的指导下,政策上的倾斜使沿海城市迅速发展。

这与今天对大城市的战略倾斜较为相似。

整个90年代,胡鞍钢都致力于对不均衡发展所导致的地区差异进行研究和评点。在这个时期,中央对地方的分权让利改革使地区差异愈发明显,也让城市之间的激烈竞争时代来临。

“通过分税制等一系列改革,城市成为相对独立的经济利益主体。”倪鹏飞对《瞭望东方周刊》解释说,主掌一座城市的官员必须积极想办法增加财政收入,因为除去固定上缴的税费,大部分增收将留在地方。

于是,竞争从传统“摆成绩”变成了经济数字对抗,“这种竞争包括资源、资本、资金、市场的竞争,但归根到底还是关于经济发展优势的竞争。”倪鹏飞认为,说到底就是地方经济利益的最大化。

围绕经济利益展开的竞争直接而激烈。比如在高利润的烟酒行业,外地产品不得在本地销售或课以较高税费。经济领域的地方保护主义也由此而始。

总体来讲,资本和资金一度成为竞争最激烈的要素。中国城市外源型的发展模式使其必须得到投资来推动经济,特别是在发展初期整个国家都面临资金紧张的状况下。

90年代末,倪鹏飞的博士论文就以城市竞争为主题,“有两个结论,第一是资本,第二是思想观念。当时有句话叫‘解放思想、黄金万两’。”

在他看来,招商引资其实具有丰富含义:它不仅是资本的吸引,还包括技术、人才、思想观念和管理方式等的引进和吸收。而在相当长的一段时间里,乃至于今天,项目投资规模仍是衡量招商引资成效的核心标准。“这是90年代前后城市竞争的最主要内容。”

在中国,每个地方几乎都流传着一些关于招商引资的经典故事。比如市长在公路上截下本来要去邻市的外商、把最能喝酒的干部调到招商引资部门等等。

为了给投资者留下好印象,城市面貌的竞争也剧烈起来。比如说“迎宾路恋爱症”---自从90年代机场在中国的城市普及,每座城市总都要有一条堂皇的迎宾路,要么与机场高速接通,要么直接连接机场,它具有景观大道的特征,大多是整座城市最宽敞的道路。

土耳其诗人纳乔姆·希格梅的名句说:“人一生中有两样东西是永远不能忘却的,这就是母亲的面孔和城市的面貌。”

从这个角度看,“迎宾路”可以说是一座城市面向来客的第一次亮相,满含“一见钟情”的热切期待。

“全面竞争”时代到来

2012年,致力于城市竞争力研究的第十个年头,倪鹏飞及其团队对2002年至今的中国城市竞争力变迁进行了总回顾。

“可以用时间来分析各因素对城市竞争力影响的变化。”课题组成员、中国社科院城市与竞争力研究中心特约研究员卜鹏飞对本刊记者说。

他撰写了“城市竞争力的决定因素”这个章节,用计量研究显示到底是什么因素影响了城市竞争力的大小。

他说,这些因素对竞争力的影响本是客观现象,但城市政府往往在认识到这些变化后主动采取措施,使其成为一种主动竞争,促成“全面竞争”时代到来。其中最具有代表性的事件,发生在21世纪最初几年。

一个标志性事件是2003年上海的“173计划”。当时上海为了适应制造业承接转移,把降低成本试点园区的规划用地面积从67平方公里扩大到173平方公里,并对园区内的重点新增企业进一步加大税务支持力度。

“173计划”被认为引发了长三角城市的“全面竞争”。各个城市负责人一方面纷纷表态不怕上海的强力措施,另一方面则在全国推进招拍挂制度的同时,推出“零地价”等措施。

在专家看来,“全面竞争”实在是各个城市的无奈之举。历经20年改革开放,来中国内地投资的已非港台地区的“三来一补”企业,而是拥有完整投资评估系统的世界500强企业。热情的招待和“联络感情”很难撼动这些企业的投资取向。

“全面”还代表着竞争范围的扩展。北上广等一线城市加入亚洲乃至全球范围内的城市竞争;全国区域平衡战略的提出,使“特区”政策驱动力衰减,珠三角不得不与中部城市乃至西部城市争夺资源。

不过,对资源、资本、市场等的争夺,主题未变。

在倪鹏飞看来,新世纪以来,城市竞争中最具转折性的是土地招拍挂制度的全面施行。

从这时起,土地成为城市竞争的关键因素,城市规模的扩张、拆迁改造等表象竞争,皆由此而来。

“招拍挂让土地价格迅速上涨。”倪鹏飞说,它深刻地改变了城市的财政收入结构。一家工厂几年、十几年上缴的税收,恐怕还不及一块土地的售价。

一个城市的土地还有多大扩展空间、多大改造空间,成为一种无言的竞争资源。

“资本、土地这些资源要素的竞争,是过去30年间城市竞争的主线,因为它们能比较直接地推动经济增长。”倪鹏飞总结说。

人才和政府管理对城市竞争力的贡献度最大

作为一个庞大而复杂的统计系统,城市竞争力研究不仅揭示了影响因素,也从一个侧面反映了城市主政官员的关注度,或者说,他们认为城市竞争的锦标所在---人才、基础设施、科技等等。

研究结果显示了一些积极变化:城市竞争力的影响因素由硬条件向软实力转变,基础设施和开放度对城市竞争力的贡献呈下降趋势,而政府管理、科技、人才、资本等的贡献度进一步提高,在提升城市竞争力方面发挥的作用越来越大。

换句话说,过去城市依靠硬环境和外部因素的改善来提升竞争力。而如今,数据显示,人才和政府管理对城市竞争力的贡献度最大。

卜鹏飞的统计表明,2011年,科技、资本、人才对城市竞争力的影响,已从10年前的第6、第4和第3上升到第4、第3和第1。

他认为,这一方面显示了城市领导人对这些领域的关注,也显示城市之间在这些问题上的差距在增大,因而它们“成为城市发展的关键”。

基础设施、经济结构和开放程度的影响,则从第1、第5、第7下降到第5、第9、第8。

在基础设施、资本、人才、科技这些比较宏观的一级因素之外,课题组研究细化了各个子因素。

2002年,对中国城市竞争力影响最大的5件事是:人文国际化、市内基本基础设施、经济体系健全度、科技转化能力和政府推销能力。

换句话说,如果一个城市有更多跨国企业、更好的道路和更全面的政策法规,它就会在锦标中占得先机。

10年后的2012年这个排序是:科技转化能力、经济区位优势、市内基本基础设施、金融控制力和政府推销能力。

市内基本基础设施的重要性下降了一位,但它曾在2006年下降到第六位。也许此后影响力的反弹,与经济下滑后巨大的基建投资拉动存在一定关系。

卜鹏飞对人文国际化因素排位下降的解释是:历经30年改革开放,各地开放程度都已达到一定水平,互相之间差距较小,同时中国劳动力价格的攀升,导致外资日益谨慎。

区位影响从2002年时的第9位一路上升。与人们的期望相反,除了广州对周边城市和海南、福建的经济增长起到促进作用外,北京—天津、上海、南京—杭州—苏州、深圳这样几个区域金融中心,对周边地区的影响均为负向。

也就是,假如一座中小城市位于环京津地带,它恐怕需要更大的努力来克服区位带来的负面影响。

政府推销能力一直处在重要位置,它在2006年甚至还排在市内基本基础设施之前。作为其组成部分,“城市营销”和“城市品牌”等名词炙手可热,竞争愈演愈烈,让城市主官们为创意绞尽脑汁。

当然,排名靠前的因素往往也说明各城市在这些问题上的差距越拉越大,使其更大程度地影响城市竞争。

这大概可以在城市口号中得到体现。

此外,地方政府更加注重科技转化能力、金融控制力的提升,显示了中国城市形态的进步。而令人遗憾的是,转变经济发展方式恐怕并没有真正成为城市竞争的关键内容。

至少过去十年城市的发展方式转变收效甚微,经济结构对城市竞争力的贡献度较低。对过去294个地级城市全要素生产率的考察发现,综合技术效率显著提升的仅有三成。

西部城市的迅猛崛起也体现了这一结果。十年来西部地区资源型城市竞争力提升明显。在综合竞争力跻身前50名的城市中,资源型城市占24%,其中西部地区超过40%。

研究报告警告说,“虽然西部地区资源型城市竞争力提升明显,但只是在GDP、财政收入等短期显性指标方面增长明显,城市可持续发展机制并未完全建立,未来在资源衰退期和枯竭期的发展受限。”

在倪鹏飞看来,中国城市还未进入全要素生产力的竞争。

要害的元素为何贡献率下降

尽管“生态城市”、“宜居城市”近年来被许多城市树为品牌,但它对城市竞争力增长的贡献,从2002年的第9位下降到2011年的第11位。

“我们觉得,它的重要性事实上在下降。”倪鹏飞说。

与之相关,城市竞争力研究中的问卷调查显示出一个有趣的结果:城市建筑和景观优美度在2007年比2003年提升超过30%;此后持续下滑,到2010年下降了大约20个百分点。

如果仅从数字分析,这与中国城市中越来越多的“雷人标志性建筑”倒是有些切合。

由街区清洁度、山水环境、建筑布局和谐度、建筑和景观优美度等组成的生态环境,在2007年达到高点,2009年后出现了较大回落。在城市街区清洁度方面,2009年的数字比2002年还要低一些。

还有调查数字显示,人们认为,2007年之后政府的规划能力在下降。

一些更层次的问题也凸显出来。

比如,人们一致认为的市场经济的基本要素:经济制度、企业管理等,对中国城市竞争力提升的影响仍然有限。

总之,在这十年中,“经济结构调整在各城市普遍比较缓慢,对城市综合竞争力的推动作用下降。经济制度、企业管理和生态环境的贡献度一直比较低。”卜鹏飞总结说。

“十年来我们在制度层面、企业层面的变化、改革不是很大。”倪鹏飞觉得,因为城市竞争要素的变化,上述因素在城市竞争中的重要性不如改革开放的前20个年头。

即便从人均GDP的角度看,企业管理的贡献也明显下降。研究者认为,这与90年代末期以来企业改革进展不突出有很大关系。

基础设施的影响虽然在下降,但它仍是过去十年城市竞争的主要环节之一。

与这一情况相互参照的是另一个结论:以城市领导任期为横轴,城市竞争力为纵轴,我们会得出一条倒V型的曲线。

在任期之初,城市领导人会不断推动城市竞争力的提升;但较长任期之后,城市综合竞争力的提升不太显著。

研究者认为,出现这样的曲线,主要原因是官员们一直习惯用投资来解决城市的发展问题:在短期内将经济水平提升到新阶段的有效方式,就是通过投资来刺激经济。

但是,正如开放因素一样,经过多年积累,中国城市的基础设施越来越完备,这一因素对城市竞争力的贡献度也会越来越小,在GDP指标上也是如此。

如果从人均GDP角度看,2002年金融资本和基础设施的贡献最大;到2011年,后者的贡献能力已经从第2位下降到第8位。

竞争如何走向竞合

竞争造就了城市。但作为总结而言,倪鹏飞的团队认为,过去十年间的城市化,无论是自身表现还是产生的影响,都还不够健康。

所谓“不够健康”在学界已有共识:人口不完全城市化,土地过度城市化,城市体系失衡。虽然影响竞争力的重要因素---人大量涌入大城市,但由于行政分割等原因,拥有最强竞争力的大城市很难发挥辐射带动作用。

这个过程更倾向于纯粹的竞争,缺少竞合。

导致这些情况的原因包括,粗放的城市化经营方式、过度的土地经营和城乡分割制度等,还包括过度倾斜的规划。

在基础设施和公共服务向大城市严重倾斜的背景下,过去十年出台的国家层面、区域层面的规划、政策,都将重点更多放在大城市和中心城市上。

不过对于许多问题,倪鹏飞认为要一分为二地客观分析。比如地铁等基础设施虽然快速增长,但中国的许多城市仍然为基础设施不足的窘迫所苦。

这又牵扯另外一些更为复杂、深刻的因素:比如效率、利用率等等。30多年间中国的城市建成区膨胀了4倍,人口仅增加了一倍,为何还会出现越来越拥堵的城市?

问题似乎进入了连环套。

倪鹏飞认为,进入城市社会的中国,城市正越来越强有力地主宰着国家的未来,城市整体竞争力也决定着国家竞争力。

“分析中国城市竞争力格局及影响因素的变化,能够帮助中国各级决策部门认清中国城市所处的位置与环境,所具有的优势与劣势、机遇与挑战。”

当然,最终结果是帮助城市主官把握中国城市发展的驱动力量和发展规律,使竞争本身更为健康。

 

       来源:瞭望东方周刊

 

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